普惠性幼儿园改革痛点待解 《学前教育法》被社会各界寄予厚望

9月7日，教育部官网发布《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》，面向社会公开征求意见。《学前教育法》酝酿多年，被社会各界寄予厚望。此次公开征求意见意味着离法案正式出台更进一步。

普惠性幼儿园改革是近几年缓解入学难、入学贵的重点举措。2018年11月，中共中央国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《深改意见》)，要求到2020年普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。此次征求意见稿也延续了对于普惠园的大力支持。

不过，也有专家认为，意见稿对于政府的主体义务、普惠园的制度设计和落地问题、财政性学前教育经费的分担比例等核心议题不够明晰，学前教育尚有诸多难点待破。

80%普惠目标

具体来看，征求意见稿开篇即明确了学前教育的性质。学前教育是重要的社会公益事业，国家实行三年学前教育制度。发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%。”这是深改意见中提出的普惠目标。截至2018年，我国学前三年毛入园率为81.7%，普惠性幼儿园覆盖率为73.1%。

2019年，中央财政将学前教育专项资金从2018年的150亿元提高到168.5亿元。与此同时，国家发改委、教育部联合启动实施优质普惠性学前教育资源扩容建设工程，2019年安排专项资金10亿元，集中支持11个省(区、市)开展试点，扩大普惠性学前教育资源。

普惠园包括公办幼儿园，以及接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园。要推动普惠园的普及，扩大普惠性资源供给是根本。其中，城镇小区配套园治理、挖潜扩大增量是两大手段。

征求意见稿提到，鼓励支持企业事业单位、社会团体等举办幼儿园;新建居住社区(居住小区)、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园。建设开发单位应当保证配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步建设，并作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办公办幼儿园。

“新建的小区配套园产权归属在这次做出了明确，但是以前的小区配套园产权还存在历史遗留问题，需要进一步明确。2019年开始开展了城镇小区配套幼儿园的治理，有一些被强制转成了普惠园，引发了一些争议。”一位业内专家告诉北京商报记者。

山东海鲲教育发展研究中心日前就草案提交建议，指出草案中需要进一步厘清小区配套园的历史遗留问题。如政府已经收取了土地出让金，产权在开发商或幼儿园经营者手中的幼儿园是否属于配套园;政府在收回时是否应协商补偿或征用补偿等问题。

民办园之困

除中央财政，为鼓励更多民办园转为普惠园，各地也在2019年陆续出台了公办园生均公用经费标准或生均财政拨款标准，以及普惠性民办园扶持政策。

比如，北京建立普惠性学前教育投入保障机制。2019年起，市财政对提供普惠性服务的幼儿园，无论公办、民办都按每生每年12000元进行补助;天津建立普惠性民办园分等级补助机制，按等级给予每生每年2800-4400元的补助，对乡镇中心幼儿园和村办幼儿园生均公用经费拨款标准达到每生每年1200元。

但普惠性收费限制与补贴不足之间的矛盾，成为普惠性政策推进的一大困境。以山东一家民办幼儿园为例，限价要求下每月降费900元，但补贴每个月300元，幼儿园资金周转困难，已辞退3名外教，教学质量被迫下降。

在这种情况下，难以维系的民办普惠园也开始“自谋生路”，如今年6月，西安某幼儿园在转为普惠性幼儿园后，保教费从每个月2000元变成1600元。但幼儿园通知家长，希望家长签字，自愿支付原来的2000元保教费，请幼儿园教授某些知识，也就是英语课。

民办幼儿园转普惠存在难点，营利性民办园则被进一步增加限制。征求意见稿明确，任何组织或者个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产举办或者支持举办营利性幼儿园。

此外，征求意见稿也对幼儿园在“逐利”上提出了更多限制。社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

禁止上市在2018年的《深改意见》中就已提出。据悉，2018年前，民办园区分营利性民办园和非营利性民办园。选择非营利性，可以得到国家的各项优惠;选择营利性，意味着幼儿园可以上市。由于民办园在整个民办教育中的占比最高、数量最多，且可以上市，受到了资本的关注和青睐。在《深改意见》之后，80%普惠园比例的提出，意味着相当一部分民办园都应转为普惠，学前领域活跃的资本交易直接叫停。

“由于国家禁止营利性幼儿园上市，因此，以前以幼儿园为主营业务的民办幼儿园集团就面临必须转型，否则就不能继续上市，如何转型这要看上市公司的具体经营情况。另外，根据《民办教育促进法实施条例》(修正案)，营利性民办学校不得继续以各种名义经营非营利学校，要求明确营利性和非营利性的界限，避免营利性和非营利性存在灰色地带。”21世纪教育研究院院长熊丙奇在采访中告诉北京商报记者。

“去小学化”

除了学前教育资源的保障和普及问题，征求意见稿也对幼儿园的教学内容、保育、安全等方面做出规定。其中，“去小学化”的要求也值得关注。

征求意见稿的“禁止行为”一条中明确，幼儿园不得教授小学阶段的教育内容，不得开展违背学前儿童身心发展规律的活动。幼儿园不得违反国家规定收取费用，不得向学前儿童及其家长组织征订教科书和教辅材料，推销或者变相推销商品、服务等。

此外，校外培训机构等其他教育机构不得对学前儿童开展半日制或者全日制培训，不得实施前款规定的行为。

“实际上，学前教育‘去小学化’这个内容提了很多年了，但是具体的落实并不理想。一方面，整体的义务教育制度和中高考制度，影响到学前教育去小学化。其实很多家长也希望幼儿园阶段，能够对孩子进行相应的小学教育，关键在于如何加强对学前教育资源的保障，以及推进整体的评价改革，来为学前教育的发展营造良好的环境。”熊丙奇谈道。

此外，幼儿园师资也是问题之一。对此，征求意见稿也提出，自治区、直辖市人民政府应当根据普及学前教育的需要，制定学前教育师资培养规划，支持高等学校设立学前教育专业，提高培养层次，扩大培养规模。各级人民政府制定公费师范生培养计划，应当专项安排学前教育专业培养计划，并根据需要调整。

对于此前几次引发舆论关注的幼儿园“虐童事件”，征求意见稿要求，幼儿园聘用教师、保育员、卫生保健人员或者其他工作人员前，应当进行背景查询。有犯罪记录，或因实施虐待儿童、性侵害、性骚扰等行为被处以治安管理处罚或者行政处分的，或有吸毒、酗酒、赌博等违法或者不良行为记录的，不得聘用。

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