城市更新“路线图”明确 完善城市更新顶层设计 打造宜居、韧性、智慧城市

 5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）提出，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。

  城市更新行动是满足人民美好生活需要、提升民生福祉的关键举措，也是推动城市高质量发展、打造经济新业态的重要环节。《意见》明确了城市更新行动的总体要求、主要任务和支撑保障举措，勾画出未来实施城市更新行动的“路线图”。

  中指研究院研究总监吴建钦表示，随着我国城市更新的顶层设计进一步完善，在可持续的城市更新模式和政策法规的引领下，城市更新在稳增长、扩内需、惠民生方面的重要作用将进一步显现。

  多维度开展城市更新

  自2019年中央经济工作会议首次提出“城市更新”以来，我国城市更新行动持续推进，取得了显著成效。据住房和城乡建设部统计，2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。

  《意见》为城市更新行动提出了新目标，明确到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

  为实现这一目标，《意见》提出了八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造等内容。

  上海易居房地产研究院副院长严跃进认为，《意见》提出的城市更新主要任务次序鲜明，由小到大分别包括了既有建筑、老旧小区、完整社区、城市功能、基础设施、生态系统等，脉络清晰。

  值得注意的是，《意见》在推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造等方面，将“业态升级”“植入新业态新功能”等内容列为“关键词”。

  事实上，目前已有城市通过城市更新为老旧城区注入新活力，在存量空间中创造增量价值。

  在苏州市姑苏区的十全街，自2024年起通过步行改善、文化赋能的空间改造，打造以人为本的古城保护更新街区。更新改造后，街道流量、经营时长、商户收入显著提升，周末高峰时期人流量翻3倍以上，街道夜间活力延长2小时，店铺客流量和营业额提升30%、部分增长50%以上。

  “推进老旧街区、老旧厂区、城中村等改造能够补齐生活消费短板，创新消费场景，有望推动城市文旅业发展，让人民群众生活更好、更便捷。”广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对《证券日报》记者表示，城市更新在助力城市高质量发展的同时，也将成为提振消费、做强国内大循环的抓手之一。

  全方位进行支撑保障

  在开展城市更新行动的过程中，构建城市更新制度框架、为城市更新提供各类要素支持是不可或缺的环节。

  当前，各地正探索建立可持续的城市更新机制。住房和城乡建设部数据显示，297个地级及以上城市全面开展城市体检，全方位查找城市短板问题，确定城市更新重点任务。310多个城市编制城市更新专项规划，普遍形成“城市更新规划—单元（片区）策划—项目实施方案”的实施体系，部分城市强化精细化城市设计引导。

  “近年来，城市更新在推进过程中仍存在诸多的难点、堵点，需要顶层设计推动各地创新政策机制。”吴建钦表示，《意见》提出建立健全城市更新实施机制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度等六项支撑保障措施，全方位开展系统性保障，将有利于打通城市更新开展过程中的堵点。

  《意见》要求，建立健全城市更新实施机制。创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。

  在李宇嘉看来，城市更新“以需求为导向、以项目为牵引”，这首先要求各地“无体检，不更新”，根据体检发现问题，缺什么补什么。通过健全规划体系和更新机制，能够确保城市更新的系统性、整体性、协调性。

  《意见》还提出，完善用地政策。具体而言，包括“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”“盘活利用存量低效用地”“鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地”等举措。

  工业园区化身生态科技园、老旧厂房变身文旅酒店……这些“华丽转身”的背后，都涉及用地规划的调整。

  以北京市怀柔区金隅兴发老厂房改造科研楼项目为例，其在改造过程中创新用地政策，项目地块由工业用地调整为研发设计用地，国有企业通过协议出让方式取得建设用地使用权并实施改造。

  “城市更新中补短板、消除隐患、完整社区建设等，都需要增量空间，这就需要用地保障。”李宇嘉认为，这是支撑保障方面的重点。

  健全多元化投融资方式

  持续推进城市更新行动，资金保障是关键。

  《意见》在加强支撑保障部分，明确提出“健全多元化投融资方式”，包括“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持”“中央财政要支持实施城市更新行动”“地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资”等具体举措。

  目前，中央及地方财政已为城市更新提供了大力支持。

  从中央财政支持角度看，今年4月初，财政部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合发布的《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》提出“中央财政继续支持部分城市实施城市更新行动”，并明确了补助标准和支持范围。

  从地方政府专项债券角度看，专项债券中已有部分资金投向棚户区改造、城镇老旧小区改造等。企业预警通数据显示，截至5月18日，项目资金用途包括“棚户区改造”的规模今年已达到18247.57亿元，接近2024年全年19163.70亿元。

  除财政投入外，《意见》还提出，鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

  李宇嘉认为，《意见》强调“调动人民群众参与城市更新积极性”“鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产”。在物业产权归属明晰的情况下，调动产权人改造的积极性，按照产权人的需求推进改造，解决痛点，改造效果才能得到提升。

  吴建钦表示，下阶段，各部门及各地有望进一步出台更多细化的支持性政策，合力推动我国城市更新进入多效益统筹、多模式创新、多机制支持、多要素保障、多主体参与的高质量发展期。

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