指引发布 全国统一大市场建设有了“说明书”

全国统一大市场建设正在提速。

1月7日，国家发展改革委会同有关部门研究制定的《全国统一大市场建设指引(试行)》(以下简称《指引》)对外发布。这份重磅文件对各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设，提出了方向性、框架性的指导和阶段性的目标与要求，“应该做什么、必须做什么、不能做什么”一目了然。

“《指引》对于全面推动我国市场由大到强转变，构建新发展格局，推动高质量发展具有重要意义。”在国家发展改革委市场与价格研究所所长申兵看来，《指引》建立了一套覆盖全国、通用的行动规则和行为规范，明确了各地区、各部门的权力边界和行为“底线”，有利于进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，维护和发挥市场机制。

一本全国通用的“说明书”

一直以来，谈及我国的经济发展韧性，超大规模的市场优势不容忽视。用一组数字来形容中国这个极具增长潜力的大市场：拥有14亿多人口和全球最大规模的中等收入群体；2023年GDP(国内生产总值)超过126万亿元，同比GDP增量相当于一个中等国家经济总量；连续多年保持世界第二大商品消费市场、世界第一制造业大国……

但要承认的是，我国超大市场的规模优势的发挥还存在一定阻碍。1月3日，国务院通过“互联网+督查”平台曝光指出一些地方还存在着违规设置市场准入门槛、企业自主迁移受限等妨碍全国统一大市场建设的现象，包括江西省赣州市石城县妨碍新能源汽车充电桩投资建设平等准入、湖北省5个市违规设置市场准入门槛等。据记者了解，目前上述问题已得到妥善解决，但这暴露出，当前，市场中仍有诸多“看不见的壁垒”亟待破除。

“建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，既有利于促进要素资源在更大范围内顺畅流动和高效配置，也有利于以高质量供给创造和引领需求。”国家发展改革委体制改革综合司司长王善成在日前举行的国家发展改革委专题新闻发布会上说，建设好全国统一大市场，充分发挥我国超大规模市场优势，“我们就有了集聚资源、激励创新、升级产业、推动增长的坚实依托，就有了应对变局、开拓新局的强大底气”。

近年来，我国多次对建设全国统一大市场作出部署。2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发，对建设全国统一大市场的重点任务作出安排。此后，从中央到地方，一揽子关系长远的基础制度和政策举措相继出台，重点任务的实施路径得以明确。

2024年，相关工作进一步提速并逐渐细化：3月，全国两会上，政府工作报告提出“制定全国统一大市场建设标准指引”；6月，《公平竞争审查条例》公布，聚焦当下重点与关键问题，强化了对法律法规、政策措施的公平竞争审查刚性约束；7月，党的二十届三中全会明确提出要“构建全国统一大市场”；12月，2024年中央经济工作会议提到要“制定全国统一大市场建设指引”。

如今，《指引》正式和大众见面，为全国统一大市场的建设提供了一本通用的“说明书”。王善成表示，制定出台这本“说明书”的目的，就是为了进一步强化对各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设的正向引导和负面约束。

“五统一、一破除”

构建全国统一大市场是一项系统工程，点多面广、千头万绪，想要提升工作质效，还要找准着力点。

在王善成看来，“五统一、一破除”就是全国统一大市场建设过程中要紧抓的重点，即统一的基础制度规则、统一联通的市场设施、统一的要素资源市场、统一的商品服务市场、统一的市场监管，破除地方保护和市场分割。

聚焦“五统一、一破除”，《指引》明确了50余条细化举措，包括各地区、各部门要严格落实“全国一张清单”管理模式，地方依法设定的市场准入管理措施，要全部列入全国统一的市场准入负面清单管理；全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策；将政务失信记录纳入政府绩效考核相关评价指标等。

总结来看，《指引》提出的举措可以分为3类：要求做的、禁止做的、鼓励做的。“要求做的属于‘规定动作’，是对各地融入全国统一大市场建设的共同要求；禁止做的属于‘底线红线’，如果触碰了就要承担相应的责任；鼓励做的属于‘自选动作’，引导有条件的地区先行先试。”王善成表示，各地资源禀赋不同，基础条件好、市场化程度高的区域可以先行一步，对标更高标准加快推进本地区以及跨区域的统一市场建设。

在50余条举措中，“禁止做的”尤其受到市场的关注。记者梳理发现，《指引》中有9条举措用来规定什么不得做。比如各地区不得在户籍、地域、身份、档案、人事关系等方面设置影响人才流动的政策性障碍；不得利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷、侵害经营主体权益；不得设置不合理条件排斥、限制或者禁止本地经营主体向外地提供商品和服务等。

值得注意的是，这些“不得”约束的对象都是行政部门。“阻碍全国统一大市场建设的因素有3种：来自纵向行政部门的力量、来自横向行政单位的力量，以及来自企业的市场势力。”南京大学长江产业发展研究院常务院长刘志彪分析说，市场势力受反垄断法和反不正当竞争法等制约，因此《指引》引导的对象主要是地方政府以及部门政府。“通过引导和规范地方政府、部门的行为，以减少、减弱和降低其分割市场和地方保护的动机，促进全国统一大市场逐步形成。”刘志彪说。

此前，为推动解决地方保护、市场分割等突出问题，国家发展改革委建立了不当干预全国统一大市场建设行为问题整改和典型案例约谈通报制度。王善成介绍，自2023年8月起，该委通过公开渠道征集并甄选了115条有效问题线索转有关地方核查处理，总的来看，这项制度起到了“通报一个案例，规范一个领域”的作用。

有的地方已经有了相应动作。2025年1月10日，四川、重庆的商务主管部门签署了《深化成渝地区双城经济圈区域市场一体化商务发展合作协议》，其中就提到要促进“市场准入异地同标”便利化准入，推动建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制等。

以更有力有效、可感可及举措推动落实

《指引》有了，后续工作的重点就是把这张“规划图”变为“施工图”。

王善成介绍，接下来，有关部门将重点做好五方面工作，包括加快完善市场制度规则，深化要素市场化改革，加强市场“软硬”基础设施支撑，着力提升整体监管效能，清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，坚决破除地方保护和市场分割等。“我们将以更有力有效、可感可及的举措推动全国统一大市场建设走深走实。”他说。

其实，我国的全国统一大市场建设已取得不错成效。比如，在维护公平竞争方面，2024年以来，全国严格落实《公平竞争审查条例》要求，开展公平竞争审查，修改调整政策措施达7299件；围绕规范地方标准制定和应用，国家市场监管总局已组织各地废止和修订地方标准5500余项……国家税务总局日前公布的增值税发票数据显示，2024年四季度，全国省际间贸易销售额同比增长3.3%，较三季度进一步提升，统一大市场建设有序推进。

王善成提到一个例子：过去，消费者网上购物往往只能选择特定的平台进行支付，但如今在有关部门的推动下，平台间互联互通水平得到了很大的提升。“去年‘双十一’，天猫已允许使用微信支付，京东也即将接入支付宝，平台间的壁垒正在逐步消除。”他说。

同时，建设全国统一大市场也对推进高水平对外开放提出了更高要求。近年来，我国积极推进高水平对外开放，以开放促改革，推动国内国际市场高效联通，促进全国统一大市场建设。

商务部市场体系建设司副司长李维正向记者提到了一组数据：截至目前，全国版外资准入负面清单限制措施已缩减至29条，制造业领域外资准入限制措施全面清零；2024年以来，商务部负责同志主持召开外资企业圆桌会15场，协调解决外资企业问题370余项；2024年前11个月，规模以上工业企业中，内外贸一体化经营企业的比例达16.7%。

“建设全国统一大市场，是面向全球、充分开放的大市场，是对所有经营主体一视同仁平等对待的大市场，绝不是搞自我小循环，绝不是关起门来搞封闭运行的大市场。”王善成说，“我们将坚定不移地扩大高水平对外开放，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，以畅通的国内大循环吸引全球资源要素，为各类经营主体提供更广阔的发展舞台，让世界各国来华投资者共享中国式现代化的发展机会和发展成果。”

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