上海守住工业底线需要怎样的“制造新空间”？

几十年来，上海始终把发展制造业放在重要的战略地位，成为“5个中心建设的基础和支撑”。尤其从“十三五”、“十四五”以来，先后出台《上海市制造业转型升级“十三五”规划》、《上海市先进制造业发展“十四五”规划》，以及《上海市推动制造业高质量发展三年行动计划（2023-2025）》等一系列文件，力争制造业增加值比重占GDP 25%以上。同时，形成了三大主导产业、六大重点产业，以及四大新赛道、五大未来产业的2 +“3+6”+“4+5”的现代产业发展体系。

作为全球制造业门类最齐全的城市，上海制造业不仅代表国家战略参与全球重要的产业竞争，而且也面临国内兄弟省市制造业快速发展的压力；同时，还承受各类成本上升、环境容量和物理空间受限等诸多方面的挑战。尤其是制造业要保持稳定发展、保持在25%以上的比重、保持高端高质量高水平，就需要有与之相匹配的发展空间作保障。

上海应有怎样的制造业发展空间，上海在制造业发展空间方面面临哪些问题和挑战呢？

【资料图】

一是外环以内660平方公里的中心城区制造业已“空心化”。

上世纪90年代，在中心城区“退二进三”的调整战略推动下，按照“市区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的原则，中心城区工业大批外迁，使得如今上海外环以内地区存在严重的制造业“空心化”现象。大量与城市功能、城市环境，与科技创新，与市场消费相融相连的制造业失去了存在空间。

二是郊区约 550 平方公里规划产业用地的集约化程度不够、经济密度不高，单位产出亟待提升。

如2021年上海市开发区工业用地平均产出约为83.66亿元/ km²（按已供应工业用地计算），而主要位于郊区的产业基地平均产出为75.69亿元/ km²，低于全市平均值约10%；城镇工业地块的平均产出仅为54.58亿元/平方公里，低于全市平均值38%（上海市开发区协会）。因此，如何提升郊区产业用地的效益，促进存量用地提质增效，也迫在眉睫。

三是对制造业本身发生的变化、特点和市场需求，研究不够、认识滞后。

新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，互联网、大数据、物联网、人工智能、3D打印、虚拟现实等数字科技正在推动制造业在产品形态、生产方式、环境友好等方面发生深刻变革，轻型化、环保型、数字化、智能型的制造方式，与城市的相融性越来越高。因此，亟需对制造业自身的变化进行重新认识和研究，以提高社会对制造业“回归都市”必要性的理解和重视。

笔者认为，在现有制造业发展空间基础上，可以从三个维度再做完善和优化：

第一，借鉴纽约的做法

作为全球城市之首的纽约，不仅是传统的金融中心，也正在打造全球科创中心。因此，纽约提出了发展“新制造空间”的战略是很值得研究的。其主要做法有：

一是明确都市制造标准，鼓励“3B”产业门类制造业进城和留城。

纽约政府高度重视在城市区域内聚集发展都市型制造业的创新发展。提出适合纽约城市发展的制造产业门类，既涵盖向利基市场深度发展的传统制造业，也包含生产流程缩短的先进制造产业。确定了“BAGS”“BITES”“BOTS”的“3B”产业作为适合留在或者进入城市发展的核心制造产业。其中，“BAGS”类的产品涵盖如服装、家居、珠宝等；“BITES”主要是指本地生产的各种食品和饮品；“BOTS”包含了机器人建造、硬件制造、“可穿戴”科技等高科技类制造产品。

二是优化布局将3类城市更新街区引入差异化制造业。

为鼓励现代制造业在都市嵌入式发展，纽约根据街区更新发展需求不同，鼓励引入不同制造业内容。如建议引入都市制造业的街区分为商住街区、创业产业街区和工业街区三类。商住街区鼓励造客空间、维修服务、打印服务、小型工坊、艺术工作室等与社区生活联系紧密的小微产业；创意产业街区鼓励中、小规模服装制造、影视制作等与科技和文化创意产业有密切关系的制造企业进驻；工业街区鼓励兼顾传统制造和多类型制造产业内容。

三是鼓励建设功能混合的“垂直制造”楼宇。

针对上述三类街区的建设需求，纽约鼓励3种功能混合建筑的开发建设。商住街区鼓励建设“居住+轻工业”混合建筑，将制造空间位于商住街区首层，占比约3%-6%。创意产业街区鼓励建设“创意办公+轻工业”混合建筑，制造空间分布在低层，占比约17%。工业街区鼓励建设“制造+创意办公”混合建筑，低层为大尺度、高层高（约12米）的制造业空间，中层为较高层高（约4.5米）的轻型制造业空间，高层为较低层高（约3.6米）的创意办公空间，制造空间总占比约75%。

四是推出针对性政策鼓励新型制造空间建设。

如土地政策上，规划部门制定系列政策：既限制非产业的投机性开发，又为现代产业空间开发松绑。具体包括划定工业用地红线、提升工业用地开发强度、降低不合时宜的工业物业配套指标（如地面停车数量等）、通过容积率奖励政策来提升对制造空间的开发意愿，以推进制造空间和其它功能空间混合开发的实现。

在金融扶持上，多渠道提供制造空间开发的资金支持。纽约经济发展局2017年创建“工业发展贷款基金”，同年，城市社区发展社会组织ANHD和花旗社区发展组织推出“城市制造业促进基金”，向工业空间开发商提供低成本融资。同时，城市还将棕地启动计划扩展到工业地产，提供开发税收抵免。

五是试点项目先行逐步推广。

首先投资城市持有的工业物业。从2010年开始，纽约市政府对布鲁克林多个市属产权工业物业进行投资，从早期布鲁克林海军造船厂，拓展到布鲁克林陆军码头、日落公园“纽约制造”园区。随着试点项目成功，纽约市跟进多项金融扶持和开发鼓励政策，鼓励更多元的市场和社会力量进入新制造空间开发，同时，政府对具有制造空间运营能力的机构进行重点扶持，推动包括发电站艺术中心、服装、纺织品和可穿戴技术制造创新中心、布鲁克林布朗斯维尔罗克威大道803号等更多项目建成。

第二，学习深圳等地的做法

近年来，深圳等地“工业上楼”比较热，各地考察学习不少。尤其是深圳，针对它市域面积过小、产业门类较轻的实际，“工业上楼”做得风生水起。它们主要有以下几个特点：

一是坚持产业导向。由于“工业上楼”对消防、环保、承重、运输、水电等有特殊要求，建安成本也更高，同时，不同行业乃至同一行业内的不同细分领域对产业空间的需求各不相同，“工业上楼”的建设必须从企业和市场的实际需求出发，在充分调研基础上综合规划，以尽量避免项目亏损，影响土地利用效率。

二是注重产业集聚。“工业上楼”并不仅仅是生产空间从平面向立体转化的过程，而是在新技术推动下，企业研发、设计、生产环节和流程在空间上的重新整合。同时，也是产业链不同环节在垂直空间上的集聚，通过“工业上楼”，把相关产业链聚在一起，形成规模经济，进而形成良性循环。

三是完善政策体系。制定“工业上楼”专项规划、三年行动计划、年度工作目标；出台“工业上楼”的建筑设计标准，阐明“工业上楼”概念和适用范围；编制产业指导目录；针对开发建设主体、运营管理主体、入驻企业、入驻公共服务平台等相关主体出台精准有效的扶持政策和激励措施，公开相应款项申报拨付流程；规范“工业上楼”项目出租、销售、分割转让、抵押等行为的条件和程序；明确“工业上楼”项目事前、事中、事后监督管理制度，规定绩效评估和履约管理办法，明确工作机制、各级部门责任分工和审批时限。

四是打造样本项目。建设一批有典型示范引领作用的“工业上楼”样板项目，如深圳采用“区政府主导+国企实施+市场运作”模式，通过高规格的项目试点在理念创新、厂房设计等方面作出了示范。

五是鼓励模式创新。“工业上楼”项目在开发运营方面也面临投入产出的平衡问题。加之“工业上楼”项目的建安成本普遍偏高，因此，除政府大力扶持和政策引导外，还需要通过开发运营模式创新，来解决可持续等根本问题。

另外，苏州推进的“立体产业园”，主要是围绕传统制造业升级，向研发、设计、总部等上游产业延伸而打造的生产性服务业类的载体集群，俗称的“楼宇经济”，与深圳的“工业上楼”有很大不同，在上海类似G60科创走廊上的大量产业楼宇。

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第三，如何从上海的特点出发

与纽约、深圳等城市相比，上海优化制造业发展空间有自身的特点：

一是上海是中国近代工业的发源地，具有深厚的工业基础和传统，拥有大量的与工业相关的大学和专业，以及各种技能型人才。同时，还保留了数量巨大的工业建筑。因此，上海优化制造业发展空间，既要搞“工业上楼”，更要有一批重大产业基地作依托，以及量大面广的生产性服务业“立体产业园”作支撑。这些庞大的综合性存量资源，都是深圳等地所缺乏的。

二是上海是全球工业门类最齐全的城市，因此，“工业上楼”只能解决一部分制造业提质增效的问题，要推动上海制造业整体水平的提升，还必须有适应不同产业、不同行业、不同区域的系统性、整体性造业空间布局。

三是上海是全国最大的消费城市，制造业如何贴近市场、贴近消费、贴近市民，也是上海新时期制造业必须回答的问题。作为本市“3+6”重点产业发展之一的“时尚消费品”制造，怎样优化在中心城区的布局，也是亟需研究解决的问题。在这方面，纽约的“前店后工厂”模式是非常值得借鉴的。

同时，上海要优化完善制造业发展空间，还必须关注以下五方面的新特点、新趋势和新需要：

一是制造业本身已发生重大变化。随着制造业特性的改变（变轻、变绿、变智能），相当一部分制造业可以和市中心的商业、科研、办公乃至生活、文旅等功能融合布局、共生发展，新型制造业已不是30年前“三废”的代名词。

二是“新型制造”在上海已有广泛市场基础。各种制造新业态随着人们对美好生活的向往和个性化需求普及，在上海也快速普及，如进入产业楼宇和购物中心的品牌服装个性定制、皮革制作、3D打印、电子设备组装，以及大量各类食品加工制作工坊等，表明了“制造新空间”是具备市场需求的。

三是上海科创中心建设亟需“制造新空间”支撑。科技创新需要制造企业与研发人员紧密合作，通过“技能智慧”提供一系列技术解决方案，来制造符合市场需要的产品。同时，城市轻型制造业也为年轻人获得技能培训提供了重要的切入点和实践场所。

四是“制造新空间”有利于城市就业结构多元化。随着制造业回归城市中心区，有利于缓解服务业单一就业结构带来的问题，为越来越多的“技能型”人才提供在市中心就业的机会，同时，有利于市中心更好地实现职住平衡。

五是“制造新空间”能增加城市建筑空间内容的多样化。上海城市中心区写字楼载体经历三十年建设，存量巨大、功能单一，空置率高企（截至2023年二季度，上海全市办公楼空置率18.5%，数据来源：克而瑞），量大面广的老旧商务楼面临城市更新，亟需引入各种业态，丰富其功能。新型制造业回归城市中心区，为这些空间提供了更多选择，有利于缓解空置闲置，让空间载体发挥应有效益。

综上所述，根据全球城市的经验和国内实践，结合本市特点，上海应从战略层面来认识制造业的空间优化和布局，而不是简单从技术层面、物理层面上的理解。它是指对制造业发展空间的再认识、再布局和再规划，应该针对不同行业工艺、不同建筑类型、不同区域位置，实施制造业发展空间的优化和完善。

因此，上海优化和完善“制造新空间”，可以分为三大类：

第一类，主要解决中心城区“制造业进楼（园）”问题，支持鼓励有市场需求、适合在中心城区生存发展的制造业与服务业深度融合、与科创研发紧密相融、与扩大就业岗位相结合、与拉动消费相呼应。如高消费属性的制造。它与服务环节密不可分；与目标消费群体有较高互动；产品满足个性化需求；产品价值高度依赖于创意或手工技艺；运输、仓储需求较低；采用前店（展）后厂、下店（展）上厂模式；能耗小，基本不产生噪音、粉尘、污染、异味，对周边环境（市民居住和出行）基本无影响。包括：珠宝饰品、工艺美术品、旅游纪念品设计、制作；眼镜加工制作；3打印类产品；钟表修理；皮革制品设计、加工；食品加工业；香水制作等。

高科技属性的制造。产品科技含量高；产品体积小、重量轻，或便于拆卸组装；使用小型或易于拆卸组装的先进制造设备；新产品的开发涉及到样品的小批量试制；能耗小，基本不产生噪音、粉尘、污染、异味，对周边环境（市民居住和出行）基本无影响。包括：电子信息产品的研发、制作组装；原型科技，如科技孵化器、量子中继器等；检验检测平台。

高劳动密集属性的制造。能够大量吸引就业、尤其是各类“能工巧匠”的技能型劳动者、手工艺劳动者就业，迎合消费更加个性化、生产定制化和DIY体验式制作的趋势。包括：服装服饰业；广告制作、印刷业、包装业；乐器制作、修理；玩具设计制作；专用模型设计制作；展览会务制作搭建；影视戏剧道具设计制作。

此类“制造新空间”以现有存量为主，重点包括两类：一是以生产性服务业为特征的各类科技园、科创园、软件园、文创园等特色产业园；二是各种需要城市更新的商务楼、写字楼、综合体等建筑；

第二类，主要解决郊区“制造业上楼”问题，此类“制造新空间”以增量为主，鼓励建设吸引适合在垂直空间发展的制造业，将生产、研发、办公和生活相对集中布局，集约节约产业用地、提高单位产出，促进产业提质增效。它主要集中在重点产业发展区域、重点发展产业和适合上楼的重点行业；如围绕上海“3+6”新型产业体系和产业“新赛道”，重点鼓励上楼的产业门类包括：一是集成电路产业链芯片设计和测试、半导体材料制造；二是人工智能产业链基础层硬件制造、应用层硬件制造，以及电子专用材料制造；三是生物医药产业链生物试剂生产、医疗器械制造和医疗耗材制造。

第三类，重点解决大型制造基地的“服务业配套”问题。如钢铁、化工、造船、飞机等，完善相关产业链和服务业融合发展，以及“职住平衡”等。目前正在建设的“5个新城”，在很大程度上有助于这类配套的完善。

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