中国城乡关系重大调整 改变地方财政支出结构

中国土地出让收入的支出结构面临重大改革，“十四五”时期，土地增值收益“取之于农、主要用之于城”的现状将成为历史。中国官员指出，这是中国城乡关系的一次重大调整，并将在一定程度上改变地方财政支出结构。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，对稳步提高土地出让收入用于农业农村比例、集中支持乡村振兴重点任务作出了安排部署。

《意见》要求，从“十四五”第一年开始，各省(自治区、直辖市)分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。到“十四五”期末，以省(自治区、直辖市)为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。

20世纪80年代末之后，土地市场在全国主要城市逐步建立。1992年至2003年，全国累计收到1万多亿元(人民币，下同)的土地出让金。2004年中国土地出让方式发生重大变化，经营性土地以招标、拍卖、挂牌的方式出让。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，全国土地收入猛增。

据统计，从2013年到2018年，全国国有土地使用权出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出，土地出让收益为5.4万亿元，占土地出让总收入的19.2%。其中，土地出让收入用于农业农村资金支出合计1.85万亿元，仅占土地出让收入的6.6%。

“随着城镇化进程加快，征地规模和土地出让规模不断扩大，土地出让收入占地方财政收入的比重也大幅度提高”，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊24日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上说，长期以来，土地增值收益主要用在城市，城市建设对“土地财政”的依赖性很大。

2019年中国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人，增至8.48亿人，城镇化水平由17.9%提高到60.6%，可以说经历了一个史无前例的城镇化进程。

韩俊指出，现在中国城镇化水平已经超过60%，已经到了工业反哺农业、城市支持农村发展的阶段，土地增值收益要更多地用于“三农”。现在要解决好发展不平衡不充分的问题，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须加快推进乡村全面振兴。可以说，乡村发展是扩大内需的一个重要战略支点，必须下决心解决土地增值收益长期以来“取之于农、主要用之于城”的问题。

中共十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央不断强化顶层设计，建立健全乡村振兴制度框架和政策体系。

“全面促进乡村振兴，需要‘真刀真枪地干、真金白银地投’”，韩俊说，因此，必须建立财政投入稳定增长的长效机制。提高土地出让收入用于农业农村的比例，是一个重要的资金筹措渠道，也是一项重要的制度安排。

农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀说，提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构。

对此，吴宏耀说，一是要分步实施改革。各省(区、市)可以确定年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，到2025年达到目标要求。二是要严格防范地方政府债务风险。

三是要明确向县级倾斜的政策导向。《意见》提出，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。

吴宏耀认为，地方土地出让收入过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担，通过上述措施，这项改革对地方财政收支的影响不会太大。

韩俊表示，目前，在中央层面，从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地的土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。今后，中央还会继续按照现行规定和标准来统筹一定资金，这个比例是不变的，不会增加地方负担。(完)

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