民法典出台之路 历经60余载波折的“社会生活百科全书”

两会重头戏，历经60余载波折的“社会生活百科全书”民法典将亮相

民法典出台之路

编纂一部中国人自己的民法典，是新中国成立以来几代民法学家的夙愿。

从上世纪50年代首次起草至今，历经60余年，《中华人民共和国民法典》即将正式出台。民法典关系到每个人的切身利益，是市场经济的基本法、市场主体(包括自然人、法人和非法人组织)生活的基本行为准则，也是法官裁判民商事案件的基本依据。在国家法律体系中，其地位仅次于《宪法》。

2019年12月16日，全文共计1260条的《中华人民共和国民法典(草案)》对外公布。这是2014年中共十八届三中全会提出“加强市场法律制度建设，编纂民法典”的目标以来，立法机关首次以连续条文编号的形式，公布民法典(草案)。

同年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议闭幕。会议决定将已经审议的民法典草案提请2020年召开的十三届全国人大三次会议审议。这也成为今年全国两会的重头戏之一。审议通过后，中国将进入民法典时代。

届时，这部民法典将成为新中国成立以来第一部以法典命名的法律，也是新中国成立以来民事立法集大成的一部法典。因此，它也被誉为“社会生活的百科全书”，是民事权利的宣言书和保障书。如果说宪法重在限制公权力，那么民法典就重在保护私权利，在几乎所有的民事活动中，大到合同签订、公司设立、人身伤亡、夫妻离婚，小到缴纳物业费、出门坐车、邻里纠纷等，都能在民法典中找到依据。

根据规定，民法典施行后，现行的婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法及民法总则都将同时废止。

从新中国成立以来首次开始民法典起草工作，到 “一波四折”后即将正式出台，中国民法典在60余年的时间中经历了什么?

计划经济年代：两次因政治运动搁浅

多位受访的资深民法专家、参与立法的人士表示，从新中国成立到中共十八大前，中国立法机关曾四次推动民法典的制定，但皆因历史原因未果。

1954年9月20日，一届全国人大一次会议审议通过了《宪法》。这是新中国第一部社会主义性质的宪法，其中多个条文涉及对民事权利的保护。比如：在第一章“总纲”中，规定了所有制形式、对不同所有制主体生产资料保护、对继承权、劳动权的保护等;在第三章“公民的基本权利和义务”中，具体规定了对公民个人的平等权、人身权、劳动权、休息权、婚姻自主权、文选艺术创作权、科学技术创造权等等私权利的保护。

同年，中国的民事立法工作也开始展开。

中国法学会民法学研究会副秘书长、北京理工大学法学院民法典研究中心主任孟强告诉《中国新闻周刊》，起草民法典，最早要追溯到1954年下半年。当时，全国人大常委会组成专班，开始起草民法典，1956年12月，完成民法典(草案)。

著名民法专家、七届全国人大法律委员会副主任委员江平称，这次集中了包括北京政法学院(中国政法大学的前身)在内的全国法律院校的部分民法教师、业务部门以及相关机关的工作人员，在全国人大常委会所在地集会，开始起草民法典。

但该草案内容上体现了一定的时代局限性，其以1922年苏俄民法典为蓝本，把亲属法排斥于民法之外，婚姻家庭也被认为不属于民法范畴，没有规定物权而只规定了所有权。

“这部草案的立法体例借鉴了苏联的民事立法经验，分为总则、所有权编、债编、继承编，共四编525条。但赶上了1957年反右斗争和1958年大跃进，致使民法的起草工作被迫中断。就没法再朝前推了，立法活动被迫终止。”孟强说。

中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员，全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠告诉《中国新闻周刊》，《宪法》中规定的所有权制度得不到法律承认，而所有权在民法中是个核心问题。政治运动也使得民法典起草工作被迫停止。

上世纪60年代后，中国逐渐认识到忽视自然规律和法律所带来的负面效果，开始对政策进行调整，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。在此背景下，民事立法工作有了新进展。

1962年，中共中央开始纠正经济工作中的“左倾”错误。毛泽东指出：“不仅刑法要，民法也需要，现在是无法无天。没有法律不行，刑法、民法一定要搞。”

根据这一指示，全国人大再次组成专班起草民法典。1964年7月，民法典草案(试拟稿)完成，仅包括总则、财产的所有、财产的流转三编，共24章262条。

江平曾撰文称，这个草案，有几个比较有意思的现象：首先是几乎把所有的法律名词都搞没了。法则里面用的是单位和个人，法人和自然人没有了;物权、债权、法律行为、合同都没有了。买卖合同叫作买卖关系，基本建设合同叫作基本建设关系，运输合同叫作运输关系，当时创造了很多这样的“关系”。其次是结构体例上，把婚姻家庭关系和继承关系拿掉了，不再作为民法的部分。

这部民法典的起草过程仍不顺利。当时适值“四清运动”，不久又发生了文化大革命，导致起草工作再次搁浅。

孙宪忠称，这一草案充斥着阶级斗争之类的语言，过分强调人民必须爱国家、集体。要知道，民法典应是权利立法，这种立法观点，就变成义务立法了。

多位民法学家认为，起草工作接连两次失败，都说明民法典的出台需要有一个稳定的政治环境。

著名民法学家、中国社会科学院学部委员梁慧星撰文表示，前两次起草民法典失败与当时的历史条件有关。从表面上看，是历次政治运动使民法典起草工作中断，但深层次、关键的原因是中国当时实行计划经济体制。该体制主要依靠行政权力、行政手段来组织和安排产品的生产、流通、交换和消费，缺乏民法赖以存在的经济社会条件。“比如，在经济活动中使用各种指令、票证等，并不需要民法来规范，更不需要民法典。所以说，当时实行计划经济体制，是前两次民法典起草没有成功的根本原因。”

中国人民大学常务副校长、中国法学会副会长、民法学会会长王利明，曾担任过全国人大财经委员会委员、全国人大法律委员会委员，先后参与经济合同法、合同法、专利法、产品质量法、物权法等多部重要法律的起草、修订工作。

在接受《中国新闻周刊》采访时，他表示，民法典前几次起草未果的原因主要还是市场经济体制的缺失。当时，百姓没多少财产，农村家家户户门都是开着的，因此像继承法等没多大用处，民法典的制定也缺少现实意义。

改革开放后：“批发”改为“零售”

1978年12月，中共中央召开十一届三中全会，拉开了改革开放的大幕，社会主义商品经济开始活跃，为民事立法创造了有利的外部条件。在此背景下，再次启动民法典起草工作的呼声不断出现。

1979年11月，全国人大常委会第三次组织民法典起草工作。

江平称，这次起草工作，采用的是大兵团作战方式，当时在彭真同志(编者注：时任全国人大常委会法制委员会主任)和全国人大法律委员会的领导下，第一批就调集了36位法学专家、学者和实务部门的工作人员，组成了起草小组。

多位民法专家称，当时处在经济转型期，对“公”与“私”的争议声不断，对于涉及国计民生的很多重大问题，比如公有制企业的改制、所有权问题等，没能形成一致意见。因为分歧太大，所以做出了多个版本的草案。1982年5月1日民法典起草完成第4稿后，争议声还是挺大，起草工作只得被迫停止。

“当时，改革开放不久，中国处在由计划向市场的转型期，全球社会主义国家里，也没有先例。再就是受到传统‘左’的思想影响太深，每走一步都很艰难。当时提商品经济都需要很大勇气。”孟强告诉《中国新闻周刊》。

江平称，彭真同志提出了民法典的起草工作，由“批发”(民法典)改为“零售”(单行法)，即先行制定单行法，再制定民法典。理由是中国正在进行经济体制改革，摸着石头过河，不可能在一部完整的民法典中预先确定规则，只有待改革大体告一段落后才有把握制定完善的民法典。

在此思路下，《技术合同法》《涉外经济合同法》等民事单行法陆续颁布实施。与此同时，《中华人民共和国民法通则》 也开始启动制定工作。1986年4月12日，这部被称为“准法典”的民法通则由第六届全国人民代表大会第四次会议修订通过，1987年1月1日起施行，共9章，156条。民法通则是中国对民事活动中一些共同性问题所作的法律规定，是民法体系中的一般法。

民法通则制定时，江平、王家福、佟柔、魏振瀛四位泰斗级的民法专家，一同组成起草专家咨询小组参与其中，他们也被誉为中国的“民法四老”。

值得注意的是，当时，年过八旬的著名语言学家、《现代汉语词典》主编吕叔湘亲自对民法通则进行语言文字上的把关。

孙宪忠认为，民法通则是民法的基本法，有积极意义。他称，1986年的民法通则，几乎把民事活动的基本规范都包括了。体现的最大特点是，思想进步和改革开放精神，促进了经济体制改革。比如，改革开放的一个核心问题就是搞活企业。而民法通则中也按照市场经济要求进行了改进，其中规定的法人制度、法人自主权、知识产权等都有利于促进企业的健康发展。

“以知识产权为例，当时很多人思想还停留在改革开放之前。他们当时对知识产权的概念不了解，甚至有人称，自己的生命都是党的，怎么能主张自己的权利呢?后来，这个概念对人的思想转换影响深远。”孙宪忠说。

1998年1月，时任全国人大常务委员会副委员长王汉斌邀请江平、王家福、王保树、梁慧星、王利明等九名民法专家组成“九人民法典研究小组”，一起座谈民法典起草事宜，一致认为当时的改革方向已经明确了，多个单行法也大体上都有了，起草民法典的条件已经成熟。

江平称，“当时大家一致认为民法典的起草，应继续采取分步单行立法，然后汇总为民法典的做法。具体步骤是1999年完成合同法;从1998年开始到2003年的四五年间，争取通过物权法;到2010年完成民法典。”

2002年初，时任全国人大常委会委员长李鹏提出，要在九届全国人大任期内通过民法典。这也标志着第四次民法典起草工作开始。

同年12月23日，第九届全国人大常委会第三十一次会议审议民法典(草案)，该草案共计1200多个条文，10万多字。

但是，该草案在法学界颇受争议。多位民法专家认为，该草案不过是把《民法通则》《公司法》等既有的几部法拼凑一下，不具有实际意义。

全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠告诉《中国新闻周刊》，这次起草主要阻力来自于一些法理问题。当时很多人不理解民法典概念，甚至有些立法机关的主要负责人把民法典说成“民典法”。

孙宪忠称，制定民法典至少要修改相关单行法的错误、弥补漏洞、做一些补充，但当时这些工作都没有做。2002年民法典草案只是把当时生效的一些法律包括民法通则汇编在一起。里面的错误、矛盾、漏洞非常多，甚至保留了一些落后的规则。

当时作为立法专家的孙宪忠对这个方案提出了批评。“比如，我们从1988年开始施行土地制度改革，当时房地产市场已经建立起来了。可是，2001年8月，提交给我们审议的这个方案中，还保留了1986年民法通则中规定的‘土地不能买卖或进入市场’的规定。”

2002年，这份民法典草案提交全国人大常委会审议了一次，之后就不了了之了。

全国人大常委会决定，先制定物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等单行法，条件成熟后，再研究制定一部完整的民法典。

江平称，当时及时提交民法典草案的好处就是“开弓没有回头箭”，既然已经提交了，那就必须不断地进行审议、完善，直到民法典最终可以通过。后来各方的批评比较大，不满意这样一部草案。况且民法典本身卷帙浩繁，很难一口气制定出一部让各方都能接受的民法典，于是又搁浅了。

孙宪忠称，这四次民法典起草未能修成正果，概括起来，有经济体制、政治条件和法理研究，这三方面不成熟的原因。“前三次起草的不顺利，前两个原因多一些，第四次未成行，主要是法理研究不成熟。”

至此，新中国成立后，民法典编纂经历了“一波四折”。

暂停12年后，分两步走思路重启

2002年后，民法典的起草工作长时间沉寂。其间很多民法学者很着急，时不时组织联合上书，提醒中央领导不要忘记这项工作。

这期间，单行法律中大量涉及民商事法律制度也逐渐完善。

中国先后制定的婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法等民事立法，逐步构成一套比较完整的民事法律规范体系，民事司法实践积累了丰富经验，理论研究也达到较高水平。民法学家广泛认为，这为编纂民法典奠定了较好的制度基础、实践基础和理论基础。

2014年10月，中共十八届四中全会提出加强市场法律制度建设，并作出了“编纂民法典”的决定。这意味着，沉寂12年后，第五次民法典编纂工作正式启动。

2016年3月4日，十二届全国人大四次会议副秘书长、发言人傅莹在新闻发布会上表示，民法典编纂工作已经启动，从做法上分两步走，第一步是制定民法总则，第二步是全面整合民事法律。民法总则的征求意见稿已经出来，预期6月份能够提请人大常委会审议。

“全面整合民事法律”即制定民法典各个分编。然后再将这两部分内容提请审议，合并为一部完整的民法典草案。

王利明称，编纂民法典，既要“编”又要“纂”。“编”就是要将现有的物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等民事法律和制度进行系统整理、统合，进行科学化、体系化的整理。“纂”就是要结合改革开放实践中出现的各种新情况、新问题，确立新的制度。因此，民法典编纂不是对现行法的简单汇编，而是要在总结现行立法和司法经验的基础上，进行必要的制度完善、设计和创新。

2016年6月，十二届全国人大常委会第二十一次会议初次审议了民法总则草案，标志着民法典编纂工作进入立法程序。

2017年3月15日，《中华人民共和国民法总则》由第十二届全国人民代表大会第五次会议通过，自2017年10月1日起施行。编撰民法典的第一步已经完成，为民法典的编撰奠定了坚实的基础。

《中华人民共和国民法总则》是民法典的总则编，规定了民事活动的基本原则和一般规定，在民法典中起统领性作用，共分基本规定、自然人、法人、非法人组织、民事权利、民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效、期间计算和附则11章、206条。

2015年4月，中国法学会决定成立民法典编纂项目领导小组，王利明担任副组长。针对民法通则与民法总则的区别，他说，民法通则是关于民事行为的一般规定，不是民法典，其内容大部分涉及民法总则内容。民法典不仅涵盖了民法总则的部分，还规定了物权、合同、侵权责任等大量原本属于民法分则的内容。民法通则施行至今，已有三十多年，限于当时的经济社会发展程度和立法技术，其中许多制度已经过时，比如“联营”;而许多勃兴于成熟市场经济条件下的内容又没能规定在民法通则中，如生态环境保护等。

2019年12月16日，民法典(草案)对外公布。草案共7编，依次为总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编，以及附则，共1260条。根据规定，民法典审议通过后，现行的物权法、合同法、婚姻法、继承法、收养法、侵权责任法及民法总则都将被废止。

2019年12月20日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人岳仲明介绍民法典的编纂进展情况。他透露，法工委对民法典各分编草案进行了修改完善，并将2017年已经出台施行的《中华人民共和国民法总则》编入草案，重新编排条文序号，形成《中华人民共和国民法典(草案)》，提请常委会会议审议。审议后，将民法典草案通过中国人大网公开征求社会公众意见。

2019年12月24日上午，十三届全国人大常委会第十五次会议举行分组会议，审议民法典草案。12月28日上午，会议表决通过了全国人大常委会关于提请审议民法典草案的议案，决定将民法典草案提请2020年召开的十三届全国人大三次会议审议 。

孙宪忠告诉《中国新闻周刊》，今年两会审议通过民法典草案，符合社会各界期待，也符合立法规划。

立足国情、开门立法

民法典(草案)对外公布后，民众普遍关心的一个问题是：在中国社会主义法律体系已经基本形成，民事单行法基本齐全的背景下，出台民法典的意义是什么?

孙宪忠介绍，中国现行民事法律“体系”，只是由一些单行法拼接而成的集合体，欠缺科学化体系需要的分工与配合这些最基本的因素，也缺乏板块之间的逻辑，导致民法立法的“碎片化”。

他表示，现行的民事单行法还没有形成一个有机的系统，有些是改革开放初制定的，有些是近年制定的，改革开放初制定的法律跟近年制定的法律，涉及同一个事情的时候规则往往不一样，甚至可能还是矛盾的。

在参加最高法或者地方法院召开的案件研讨会上，孙宪忠发现，一些在法理上分析起来并不复杂的案件，常常会在学者中间产生多种分析和裁判意见，而这些意见多有法律依据。所以，依据现有法律，法院判案有时也会遇到困难。

因此，有必要对现行的民事单行法进行一个系统化的编撰，整合现有的民商法、知识产权法等民事单行法，看哪些是符合市场经济规则，是符合人民权利的，哪些是不符合的，哪些有漏洞，哪些是多余的。

王利明举例解释了民法典缺失造成的尴尬：“比如，某人网购一台热水器，因为该产品质量不合格，导致漏电使其遭受伤害。在该案中，法官选择适用何种法律时，摆在他面前的有《合同法》《侵权责任法》《消费者权益保护法》《产品质量管理法》等，还有最高人民法院颁行的相关司法解释以及国务院的相关行政法规规定，法官往往难以作出选择。”

他称，由于民法典的缺失，导致实践中法官所用的法条形形色色，一些法官仅凭自己对法律的感悟和理解而找法、用法。以至于一审中法官适用消费者权益保护法，二审中法官又适用合同法或侵权法，从而导致两审的裁判结论大相径庭。

王利明称，法典化就是体系化，制定民法典的首要意义是，让民事立法体系化、系统化。消除单行法之间相互的冲突与矛盾。法典的另一优势在于“资讯集中”，以后法官只要有一部民法典在手，就可以找到民事裁判的主要依据。

多位民法专家称，在我国民事单行法和民法典起草过程中，也充分体现了重视国情和开门立法的特点。

王利明1990年获法学博士学位，成为新中国第一位民法学博士，师承有“中国民法之父”之称的佟柔。他告诉《中国新闻周刊》，他的恩师佟柔也反复教导他做法律一定要结合联系中国国情，不能脱离中国现实，不能照搬照抄国外。“佟老师也是有感而发，他曾给苏联专家做过助手，他说学术照搬苏联是不成功的。”

王利明表示，目前看，我们民法典有1300条左右，已经非常细化了，而很多欧洲国家的民法典条文有2000多条。

王利明称，凡是法律中能够最广泛反映老百姓声音的规则，在制定之后都能够得到很好地执行。以物权法为例，历时十三年，经过八次审议，得到了广大群众的参与，这一开门立法的过程保障了物权法的立法质量。

2005年7月，物权法(草案)向社会全文公布征求意见。在40天的时间里，共收到社会各界提出的意见11543件。当时，起草小组收到了一封用盲文写的来信让王利明非常感动。“写信人是一个名为孙东的视障患者。他称他在亲友的帮助下，全文阅读了草案，认为有需修改之处，便致信提出。”

王利明表示，民法典整个起草过程也是适应时代的需要、社会的需要和市场经济的需要，现在制定，可谓正当其时。

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