转移支付促区域均衡发展

近年来中西部地区转移支付规模占全国近80%，为区域经济均衡以及欠发达地区基本公共服务均等化作出了重要贡献。现阶段的财政体制改革应以基本公共服务领域财政事权划分改革为突破口，强化中央财政事权，规范并减少中央与地方共同财政事权，赋予地方政府充分的自主权——

5月31日，中国财政科学院发布地方财政经济运行调研报告，通过对2018年多省份情况的调研，从财政特别是转移支付的视角，反映地方经济运行状况。

调研显示，近年来各地积极实行稳增长政策，经济运行总体稳中有进。发布会上，专家学者还就完善转移支付制度、加快财政体制改革等财政问题进行深入探讨。

地方经济运行稳中有进

财科院调研显示，2018年以来各地纷纷实行稳增长政策，地方经济运行总体稳中有进。重点调研省份以稳投资为重要抓手，固定资产投资保持较快增速。同时，社会消费品零售总额、进出口总额以及人均可支配收入的增速也较快。

供给侧结构性改革向纵深推进，为地方经济增长持续注入新活力。“在调研中我们发现，地方一大批‘散、乱、污’企业受去产能政策影响，市场出清力度在不断加大，工业企业产能利用率稳中有升，实体经济基础更加稳固。创新和创业政策激发了市场活力，重点调研省份都新增了不少市场主体，其中，河南省和福建省增长较快，规模分别为87.6万户和80.7万户。”中国财科院财政与国家治理研究中心主任赵福昌说。

值得关注的是，各省份都紧紧抓住改革创新，为高质量发展增添动力和活力。比如，福建省高度重视创新驱动发展战略，通过落实税收等优惠政策鼓励支持引入各类人才和高科技企业，2018年全省高技术产业增加值增长13.9%；广西实施创新支撑产业高质量发展行动，新兴动能加速成长，高技术产业增加值增长11.6%，先进制造业增加值增长12.8%。

地方财政经济运行质量有所改善。随着各项改革措施的逐步推进和创新驱动发展战略的实施，地方财政经济运行不仅保持了一定增速，而且运行质量不断提升，主要体现在税收占比的改善上。从各省公布的财政数据看，收入质量改善明显，比如，2018年天津市税收收入占一般公共预算收入的77.2%，比上年提高7.7个百分点；云南省税收收入占比71.4%，比上年提高6个百分点。

调研报告指出，地方经济运行在稳中有进的同时，也表现出“稳中有忧”，具体表现包括当前投资承受一定的下行压力、部分地方财政收支矛盾较大等。

“各地要提高资金使用效益，压缩不必要的支出，把每一分钱用在刀刃上，减少不必要的浪费，提高决策的科学性。”国家统计局统计科学研究所所长万东华说。

“财政是国民经济的综合反映，作为国家治理的基础，支撑整个经济社会的运行。”中国财科院院长刘尚希强调，在经济下行压力下，公共风险和财政风险聚集就成为宏观调控政策尤其需要关注的方面。

弥补中西部财力不足

面对错综复杂的国内外经济形势，各级财政部门采取多种措施积极应对，全国财政收入实现平稳增长。调研报告指出，较高强度的财政支出，为社会经济平稳运行提供了保障。

2018年全国一般公共预算支出22.09万亿元，同比增长8.7%，比一般公共预算收入增速高2.5个百分点，其中教育、医疗卫生、社会保障、节能环保、城乡社区等与民生相关的财政支出保持较高增速，有力推动了我国社会事业的发展，增加了人民群众的获得感和幸福感。

同时，在地区差异方面，东部地区要好于中西部地区。2018年一般公共预算支出增速大于收入增速的省（区、市）共20个，其中东部地区9个，中部地区3个，西部地区8个。

调研报告认为，转移支付可以弥补地方自有财力不足，有助于实现不同省份间基本公共服务均等化，总体上看，我国转移支付制度对均衡地区间财力差距效果明显。2019年随着经济下行压力和国内大规模减税降费政策的实施，地方对转移支付的需求将进一步增加。

我国转移支付规模不断加大，结构也趋于优化，一般性转移支付占比不断提高。2019年，中央财政加大对地方转移支付力度，安排75399亿元，增长9%，是近年增幅最高年份之一，增量为历年最大。

“转移支付分配向经济欠发达的中西部地区倾斜，近年来中西部地区转移支付规模占全国近80%，为区域经济均衡以及欠发达地区基本公共服务均等化作出了重要贡献。”赵福昌说。

调研报告认为，转移支付制度需要进一步完善。比如，转移支付制度承担过多的功能和要求，扮演了“小马拉大车”的角色，出现绩效偏低、交叉重复等问题。同时，一些地方的转移支付未能有效地转化为地方的内生动力。

“基本公共服务均等化是转移支付的目标。公平和效率是关联的，如果转移支付通过适度‘抽肥补瘦’实现了整体效率的提升，则是达到了转移支付制度的预期效果。否则，如果只保障了公平，不能转化为效率提升，欠发达地区会增加对转移支付的依赖性，形成潜在的发展风险。”刘尚希说。

让转移支付“跟人走”

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。调研报告建议，应基于财政事权和支出责任的划分来进行转移支付设置；加快中央和地方的财政事权、支出责任和收入划分改革，稳定地方预期。

2016年，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的总体要求和基本原则，有关部门正在按照相关工作部署有序推进分领域财政事权和支出责任划分改革。

“从改革逻辑次序看，财政事权划分是决定性的，支出责任匹配是关键性的，转移支付则是保持整个政府间财政关系具有一定的弹性，以实现相应的制度设计和政策目标。”刘尚希说。

中央财经大学副校长马海涛也表示，改革中很重要是财政事权和支出责任划分，这是根本性的问题，“应该适当上移一些事权，这既为中央财政减轻了转移支付的一些压力，同时也是规范体制的重要问题”。

调研报告建议，现阶段的财政体制改革应以基本公共服务领域财政事权划分改革为突破口，强化中央财政事权，规范并减少中央与地方共同财政事权，赋予地方政府充分的自主权，并根据公共风险变化，建立中央与地方财政事权划分的动态调整机制。

调研报告提出，完善转移支付制度，促进区域公平和效率的融合，在实现基本公共服务均等化的同时进一步促进地方效率。“要从标准设计、预算管理、资金公开化和透明度、法治化和规范化、信息化等方面强化对财政转移支付的管理。”马海涛认为。

我国目前对一般性转移支付多按照因素法分配。调研报告认为，在现行因素法基础上，只有充分掌握和精确反映各地公共服务成本的差异，才能为基本公共服务均等化目标的实现提供前提条件。同时，基于基本公共服务成本来分配资金，也有助于支持落后和困难地区兜住基本民生底线。

刘尚希强调，有必要调整过去转移支付基于地域的静态倾斜，转向基于人口流动的动态倾斜，让公共服务“跟人走”，让转移支付“跟人走”；转移支付不仅要促进发展成果的共享，更重要的是促进人能力的提升，只有这样才能真正使财政体现“发展依靠人民，发展为了人民，发展成果人民共享”。

“推进基本公共服务均等化时，要明确支出重点，更多的是保民生，围绕老百姓关心的教育、医疗、养老等，让老百姓确实有获得感。”万东华说。（曾金华）

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